EuGH-Urteil

Klagemöglichkeiten im Umweltrecht erweitert

Der Gerichtshof der EU hat Mitte Oktober die Möglichkeiten für Bürger und Umweltverbände erweitert, Behördenentscheidungen überprüfen zu lassen. Das aktuelle Urteil erläutert Prof. Dr. Thomas Bunge.

Das Urteil war in Fachkreisen mit Spannung erwartet worden: Es hat die Möglichkeiten betroffener Bürgerinnen und Bürger sowie anerkannter Umweltverbände erweitert, bestimmte umweltrechtliche Behördenentscheidungen gerichtlich überprüfen zu lassen. Diese Entscheidungen haben vor allem die Zulassung von Vorhaben zum Gegenstand, die eine Umweltverträglichkeitsprüfung oder doch eine Vorprüfung des Einzelfalls durchlaufen müssen (Urteil vom 15.10.2015, Rs. C-137/14, Kommission/Deutschland).

Präklusionsvorschriften

Die Bedeutung des Urteils liegt in erster Linie darin, dass es bestimmte Präklusionsvorschrif-ten des deutschen Rechts –– für unvereinbar mit der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) und der Industrieemissions-Richtlinie erklärt. Dabei handelt es sich um § 3 Abs. 2 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes (UmwRG) und § 73 Abs. 4 Satz 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG). Diese Normen schlossen bisher Einwände betroffener Einzelpersonen gegen das jeweilige Vorhaben und Stellungnahmen von anerkannten Umweltverbänden, die im behördlichen Verfahren nicht oder nicht fristgerecht vorgebracht worden waren, auch in einem anschließenden Verwaltungsgerichtsprozess aus.

Die Gerichte konnten sich deswegen mit ihnen nicht mehr in der Sache befassen. Künftig lassen sich solche Ausführungen dagegen im Prozess nicht mehr als verspätet zurückweisen, sondern müssen auch inhaltlich gewürdigt werden. Das spielt insbesondere für Umweltverbände eine Rolle. Denn deren Stellungnahmen mussten nach der innerstaatlichen Rechtsprechung bislang deutlich höheren Anforderungen genügen als Einwendungen von Individuen. So verlangten die Gerichte, dass die Verbände sich bereits im Verwaltungsverfahren vergleichsweise sorgfältig und eingehend mit den faktischen Gegebenheiten des Einzelfalls und den jeweils einschlägigen Anforderungen des Umweltrechts auseinander zu setzen hatten. In der Praxis blieben die Wortmeldungen von Verbänden häufig hinter diesen Vorgaben zurück, so dass auch eine spätere Verbandsklage gegen die Behördenentscheidung wegen der Präklusionsnormen keinen Erfolg hatte.

Die Aussagen des jetzigen Urteils lassen sich ohne weiteres auch auf eine Reihe ähnlicher Bestimmungen übertragen, die nicht Gegenstand dieses Vertragsverletzungsverfahrens (Rs. C-137/14) waren. Dies betrifft beispielsweise § 10 Abs. 3 Satz 4 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und landesrechtliche Präklusionsregelungen.

Der Gerichtshof hat freilich nur festgestellt, dass solche Vorschriften nicht im Einklang mit den EU-rechtlichen Anforderungen stehen, weil sie den Zugang zu Gerichten für den Einzelnen und Verbände übermäßig erschweren. Das Urteil betrifft mithin allein die materielle Präk-lusion, also den Ausschluss von Einwänden und Stellungnahmen, die im Verwaltungsverfahren nicht oder verspätet vorgebracht worden sind, auch im anschließenden gerichtlichen Verfahren.

Das bedeutet zugleich, dass das Urteil sich nicht mit der Zulässigkeit der formellen Präklusion befasst hat d. h. dem Ausschluss solcher verspäteten Äußerungen allein im Verwaltungsverfahren. Die Fristen für Einwendungen und Stellungnahmen in § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG und ähnlichen Normen lassen sich demgemäß beibehalten, sofern sich eine Fristüberschreitung lediglich auf das Verwaltungsverfahren auswirkt, nicht aber auf einen späteren Gerichtsprozess.

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Auswirkungen auf das Verwaltungs- und das gerichtliche Verfahren

Dennoch besitzt das Urteil offensichtlich auch Relevanz für das behördliche Verfahren: Hier hat es unter anderem zur Konsequenz, dass die Umweltverbände nicht mehr in allen Fällen ebenso detaillierte und fundierte Stellungnahmen ausarbeiten müssen wie bisher.

Auch der Umstand, dass ein Bürger die Einwendungsfrist versäumt, führt nicht mehr zum Ausschluss seiner Äußerungen in einem darauffolgenden gerichtlichen Verfahren. Eventuell werden deshalb Tatsachen und erwartete Entwicklungen, die für die Zulassung relevant sind, mit denen sich die Behörde aber nicht befasst hat, künftig erst bei der Anfechtung der Entscheidung angeführt.

Allerdings liegt es selbstverständlich immer im Interesse der Betroffenen und Verbände, sämtliche Einwände gegen das Vorhaben so früh wie möglich zur Sprache zu bringen. Dies ist schon deshalb ratsam, weil sich auf diese Weise die Anfechtung möglicherweise ganz vermeiden lässt. Deshalb dürfte sich die bisherige Praxis nicht übermäßig ändern. Die Betroffenen brauchen sich nicht mehr an den Zulassungsverfahren zu beteiligen, um ihre Rechte in einem späteren Prozess zu wahren. Allerdings bleiben die Vorteile einer solchen Mitwirkung – vor allem die Möglichkeit, bereits vor der Zulassungsentscheidung kritische Punkte gegenüber der Behörde anzusprechen – selbstverständlich bestehen.

Ein gewisser Zusatzaufwand ist freilich für die Verwaltungsgerichte zu erwarten. Sie werden in den hier interessierenden Fällen künftig alle in der Klageschrift geltend gemachten Punkte in der Sache zu prüfen haben. Das bedeutet, dass sie sich nicht mehr auf jene Themen beschränken können, die die Betroffenen oder Verbände bereits im Verwaltungsverfahren rechtzeitig und genau genug zur Sprache gebracht haben. Andererseits entfällt dafür im Prozess die mitunter aufwendige Prüfung, ob eine Wortmeldung, die ein Bürger oder ein Verband kurz vor Ablauf der Frist abgeschickt hatte, die Behörde noch rechtzeitig erreicht hat.

Rechtliche Konsequenzen von UVP-Fehlern

Ein zweites wichtiges Thema des Urteils betrifft Verwaltungsverfahren, in denen der Behörde im Zusammenhang mit der Umweltverträglichkeitsprüfung Fehler unterlaufen sind. Der Gerichtshof musste klären, ob die innerstaatlich vorgeschriebenen Rechtsfolgen derartiger Fehler den Anforderungen des EU-Rechts genügen.

Mit dieser – komplexen und umstrittenen – Thematik hatte er sich bereits 2013 in einem früheren Urteil (C-72/12 – Altrip) befasst; seinerzeit hatte er bestimmte Defizite des Umwelt-Rechtsbehelfs- und des Verwaltungsverfahrensgesetzes beanstandet. Nunmehr bestätigt er seine damaligen Ergebnisse und ergänzt sie, soweit es um Punkte geht, die er vor zwei Jahren nicht behandelt hatte.

Ebenso wie die entsprechenden Passagen im Altrip-Urteil überzeugen auch diese Abschnitte allerdings nicht in allen Einzelheiten. Unabhängig hiervon tragen sie jedoch dazu bei, dass anerkannte Umweltverbände in derartigen Fällen eine wichtigere Rolle spielen als Individuen, wenn es um die gerichtliche Kontrolle des Verwaltungshandelns geht: Sie können eine erheblich weitergehende Überprüfung durch die Gerichte erreichen als Bürgerinnen und Bürger.

Das neue Urteil zwingt andererseits nicht dazu, die deutschen Vorschriften über die Folgen von UVP-Fehlern – insbesondere § 4 UmwRG – erneut zu überarbeiten. Schon auf die Altrip-Entscheidung hin ist nämlich eine Novelle des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes auf den Weg gebracht worden. Die geplanten Änderungen entsprechen auch den Vorgaben, die der Gerichtshof jetzt formuliert hat. Sie werden voraussichtlich bereits im November 2015 verabschiedet.

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Zur Person

Prof. Dr. jur. Thomas Bunge, Honorarprofessor für Umwelt- und Planungsrecht an der Technischen Universität Berlin, war bis 2008 langjähriger Leiter des Fachgebiets „Umweltprüfungen” beim Umweltbundesamt. Er ist seit 1988 Mitherausgeber des „Handbuchs der Umweltverträglichkeitsprüfung” und hat darin u.a. das UVP-Gesetz kommentiert. Zudem ist er Autor des Berliner Kommentars Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) sowie Mitautor des Buchs „Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht” (2010). Daneben hat er zahlreiche weitere Beiträge zum Umwelt- und Planungsrecht veröffentlicht.

Im Wortlaut:
§ 4 UmwRG
Fehler bei der Anwendung von Verfahrensvorschriften

(1) Die Aufhebung einer Entscheidung über die Zulässigkeit eines Vorhabens nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 kann verlangt werden, wenn eine nach den Bestimmungen des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung, nach der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben oder nach entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften 1. erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung oder 2. erforderliche Vorprüfung des Einzelfalls über die UVP-Pflichtigkeit nicht durchgeführt worden und nicht nachgeholt worden ist. Satz 1 Nummer 1 gilt auch, wenn eine durchgeführte Vorprüfung des Einzelfalls über die UVP-Pflichtigkeit nicht dem Maßstab von § 3a Satz 4 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung genügt. § 45 Absatz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes und andere entsprechende Rechtsvorschriften bleiben unberührt; die Möglichkeit der Aussetzung des gerichtlichen Verfahrens zur Heilung eines Verfahrensfehlers bleibt unberührt.

(2) Soweit Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung Beschlüsse im Sinne des § 2 Absatz 3 Nummer 3 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung sind, gelten abweichend von Absatz 1 die §§ 214 und 215 und die diesbezüglichen Überleitungsvorschriften des Baugesetzbuchs sowie die einschlägigen landesrechtlichen Vorschriften.

(3) Die Absätze 1 und 2 gelten auch für Rechtsbehelfe von Beteiligten nach § 61 Nummer 1 und 2 der Verwaltungsgerichtsordnung.

Programmbereich: Umweltrecht und Umweltschutz