leer  Ihr Warenkorb ist leer
Berliner Kommentare
 
COMPLIANCEdigital - Treffsicheres Wissen für die Compliance!
 

 
Juris Allianz ESVcampus ESV Akademie Der ESV auf Twitter
 
Nachgefragt bei: Jürgen Lorse
Twitter weiterempfehlen  02.11.2016

Lorse: „Das Berufsbeamtentum hat die Trendwende geschafft”

ESV-Redaktion Recht
Lorse: „Schuldienst ist Schlüsselsektor öffentlichen Handelns” (Foto: privat)
Im Interview mit der ESV-Redaktion sprach Dienstrechtsexperte Jürgen Lorse über die Bedeutung der dienstlichen Beurteilung, bewertete die aktuelle Rechtsprechung zu Beurteilungsbeiträgen und gab einen Ausblick auf die Entwicklung des Berufsbeamtentums.
„Wenn man einen Menschen richtig beurteilen will, so frage man sich immer: Möchtest du den zum Vorgesetzten haben?”, so ein Ausspruch Kurt Tucholskys. Herr Lorse, genau das beschreibt aber das Dilemma einer dienstlichen Beurteilung: Überwiegt nicht immer die subjektive Betrachtung?

Jürgen Lorse: Die langzeitige Bewertung menschlicher Leistungen und Befähigungen durch Vorgesetzte ist stets subjektiv. Damit diese Subjektivität nicht zur Willkür mutiert, sondern sich innerhalb eines objektiv gesetzten Rahmens bewegt, bedarf es besonderer ausgleichender Vorkehrungen: ein einheitlich vermitteltes Verständnis vom Inhalt der Beurteilungsrichtlinien, ein Beurteilungsverfahren, die Existenz mehrere Beurteiler, die Durchführung von maßstabsvermittelnden Beurteilungskonferenzen sowie eine frühzeitige Partizipation des Mitarbeiters am Entstehungsgang der dienstlichen Beurteilung.

Zumindest lässt sich aber nicht ausschließen, dass in vielen Fällen erst im Nachgang zum ersten subjektiven Eindruck nachträglich der Versuch einer Objektivierung stattfindet: Kann man das so sagen – und wäre das dennoch in Ordnung?

Jürgen Lorse: Der Prozess des Beurteilens setzt die Beobachtungsfähigkeit von Leistungen und Befähigungen voraus. Deshalb beginnt der „Wertschöpfungsprozess der dienstlichen Beurteilung” stets im Verhältnis zwischen dem unmittelbaren Vorgesetzten und dem zu Beurteilenden. Die zuvor genannten Instrumente, die eine einheitliche Anwendung und Durchführung eines Beurteilungsverfahrens sicherstellen, beginnen bereits vorher: Eine kontinuierliche Schulung der Beurteiler z.B. im Bereich von „Unconscious Bias” hilft, Wahrnehmungsverzerrungen, die zu diskriminierendem Beurteilungsverhalten insbesondere gegenüber Frauen, Teilzeitarbeitenden oder Menschen mit Behinderung führen, frühzeitig zu vermeiden.

„Der öffentliche Dienst nimmt insoweit keine Sonderrolle ein”

Das Interesse an Arbeitszeugnissen scheint in den letzten Jahren deutlich abgenommen zu haben. Grund hierfür sind die formelhaften, zuweilen nichtssagenden Formulierungen. Inwieweit trifft dies im öffentlichen Dienst auf die dienstliche Beurteilung zu?

Jürgen Lorse: Die inhaltliche Aussagekraft von Arbeitszeugnissen, nicht die arbeitsgerichtlichen Auseinandersetzungen hierzu, hat in den letzten Jahren in der Tat stark abgenommen. Grund ist der inflationäre Umgang mit wohlwollenden Formulierungen und Bewertungen im Grenzbereich der parallel hierzu bestehenden Verpflichtung, nur wahrheitsgemäße Informationen zu geben. Der öffentliche Dienst nimmt insoweit keine Sonderrolle ein. Diese negative Entwicklung hat etwa die Verwendung von Geheimcodes in Arbeitszeugnissen wesentlich begünstigt.

Andererseits hat der Mitarbeiter ein nachhaltiges Interesse daran, zu wissen, wie sein berufliches Standing ist. So ist beispielsweise jeder Mitarbeiter der Stadt Freiburg einmal im Jahr zu beurteilen. Ist das aus Ihrer Sicht ein sinnvoller Intervall – oder genügt die niedersächsische Lösung, dass alle drei Jahre eine Regelbeurteilung vorzunehmen ist?

Jürgen Lorse: Die Länge des Beurteilungsintervalls sollten den jeweiligen organisatorischen Rahmenbedingungen einer Behörde angepasst sein: Bei großen Bundesressorts handelt es sich um „Masseverfahren”, in dem mehrere tausend Beamte je Laufbahngruppe - Höherer, Gehobener, Mittlerer Dienst - in vielen Dienststellen zu beurteilen sind. Hier ist es ein Gebot praktischer Vernunft und des ökonomischen Umgangs mit Ressourcen, jeweils einen dreijährigen Beurteilungsrhythmus zugrunde zu legen. Bei kleinen Behörden hingegen, insbesondere Kommunalverwaltungen, bestehen keine Bedenken, den Zeitraum dienstlicher Beurteilungen auf zwei Jahre zu beschränken.

Akuelle Meldungen
Hier bleiben Sie auf dem aktuellen Stand im Bereich Recht.

Führt das Instrument der dienstlichen Beurteilung eher zu einer Befriedung innerhalb des öffentlichen Dienstes – oder ist sie doch eher mitverantwortlich für die zahlreichen Konkurrentenklagen?

Jürgen Lorse: Der französische Sonnenkönig Ludwig XIV. befand: „Ich mache mit jeder Ernennung 99 Unzufriedene und einen Undankbaren”. Ähnlich ist es bei der Beförderungslage des öffentlichen Dienstes. Verknappen sich die Beförderungschancen, erhöht sich die Bereitschaft der Betroffenen, die Auswahlentscheidung einer Überprüfung zu unterziehen. Hierbei erfolgt im Rahmen des Konkurrentenstreitverfahrens zugleich eine Überprüfung der Auswahlgrundlagen, also der dienstlichen Beurteilungen der Beteiligten im Eilrechtsschutzverfahren. Damit wird die „Schlacht des Konkurrentenverfahrens” zugleich auf dem Felde der dienstlichen Beurteilung entschieden.

In welchen Bereichen des öffentlichen Dienstes werden häufiger solche Klagen erhoben?

Jürgen Lorse: Interessanterweise hat sich die Besetzung von Spitzendienstposten in der Justiz zu einem Schwerpunkt von Konkurrentenstreitverfahren entwickelt. Gerade in diesem Bereich ist die Partizipation der Richter bei der Erstellung ihrer dienstlichen Beurteilungen bislang noch suboptimal entwickelt und die Stellensituation aufgrund einer langjährigen personellen Sparpolitik im richterlichen Bereich angespannt. Einen weiteren Schwerpunkt bilden große Behörden, bei den unter den Bedingungen der „Topfwirtschaft”, also der Trennung von Planstelle und Dienstposten, Reihungslisten bestehen, deren Reihungskriterien streitig sind, aber maßgeblich über die Chance einer Beförderung entscheiden.

Zur Person
Jürgen Lorse ist Ministerialrat und Referatsleiter Personalmanagement in der Personalabteilung des Bundesministeriums der Verteidigung. Neben der Personalentwicklung ist er zuständig für die dienstliche Beurteilung von 25.000 Beamtinnen und Beamte. Er ist ein ausgewiesener Experte für das öffentliche Dienstrecht sowie alle für Fragen eines modernen Personalmanagements.

Welche Punkte machen aus Ihrer Beobachtung eine dienstliche Beurteilung am ehesten angreifbar?

Jürgen Lorse: Einfallstore für eine erfolgreiche Anfechtung der dienstlichen Beurteilung sind insbesondere formelle Fehler, z.B. die fehlende Berücksichtigung eines Beurteilungsbeitrags oder schlicht Fehler in Zuständigkeitsfragen des Beurteilens. Ein weiteres Fehlerportal sind aus dem Inhalt der Beurteilung unmittelbar ablesbare Widersprüche, in der die textlichen Äußerungen und die angekreuzten Bewertungen disharmonieren bzw. in denen ein Zweitbeurteiler eine Herabsetzung des Gesamturteils vornimmt, ohne dies in den Einzelkriterien nachvollziehbar zu begründen.

Am 17. März 2016 hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass ein Beurteiler sich Ausführungen und Feststellungen eines Beurteilungsbeitrags, den z.B. ein Vorgänger erstellt hat, zu eigen machen kann. In diesem Fall wären keine besonderen Anforderungen an die Art und Weise der Begründung der eigenen Gesamtwürdigung zu stellen. Nur wenn der Beurteilende von Beurteilungsbeiträgen abweichen will, sei eine nachvollziehbare Begründung erforderlich. Halten Sie dieses Ergebnis für sinnvoll?

Jürgen Lorse: Die von Ihnen zitierte aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aber auch einige zweitinstanzliche Entscheidungen zu Inhalt und Stellenwert von Beurteilungsbeiträgen sind aus dem Blickwinkel der Beurteilungspraxis höchst problematisch. Der Beurteilungsbeitrag ist, wie die Bezeichnung bereits verrät, lediglich ein Bestandteil der Beurteilung. Gerade Beiträge sind häufig durch besonders wohlwollende Bewertung ausscheidender Vorgesetzter geprägt und blenden einen Vergleich mit anderen Beamten systematisch aus. Die Rechtsprechung entwickelt den Beitrag jedoch zu einer „ikonisierten Beurteilung” weiter, der quasi eine eigene Beurteilungsqualität zukommt.

„Der Anteil der Tarifbeschäftigten ist in den Kommunen besonders hoch”

Von den etwa 4,5 Millionen Beschäftigten im öffentlichen Dienst stellt die Statusgruppe der Arbeitnehmer mit über 60 Prozent den größten Anteil, auf gemeindlicher Ebene sind es sogar über 85 Prozent. Artikel 33 Absatz 4 des Grundgesetzes besagt hingegen, dass die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen ist, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen. Wurde inzwischen angesichts der genannten Zahlen nicht die Regel zur Ausnahme gemacht?

Jürgen Lorse: Nur auf den ersten Blick: Art. 33 Absatz 4 des Grundgesetzes will den Kernbereich des öffentlichen Dienstes, der für die Funktionsfähigkeit des Staates existenziell ist - z.B. Feuerwehr, Steuerverwaltung - Beamten vorbehalten. Hier muss sich der Staat jederzeit auf seine Funktionsfähigkeit verlassen können, ohne Streiks befürchten zu müssen. Der in den letzten Jahrzehnten zu beobachtende kontinuierliche Aufwuchs der Leistungsverwaltung hat aber die Einsatzperspektiven von Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst kontinuierlich erweitert. Deshalb ist es auch kein Zufall, dass gerade der Anteil der Tarifbeschäftigten in den Kommunen besonders hoch ist.

Sehen Sie darin ein Problem?

Jürgen Lorse: Ja, diese Entwicklung ist höchst problematisch. Die Konturen zwischen beiden Statusgruppen verschwimmen zunehmend und die alte, gewerkschaftlich befeuerte Diskussion über die Fusion beider Statusgruppen zu einer neuen Statusgruppe der „Angehörigen des öffentlichen Dienstes” erhält neuen Auftrieb. So gerät die Verteidigung der Eigenständigkeit des Beamtenstatus gerade mit Blick auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zunehmend in die Defensive. Die darauf abgestützte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts begünstigt derzeit eine Diskussion, die auch Beamten ganz oder aber zumindest teilweise das Streikrecht zugestehen will. Dies ist aber eines der letzten Alleinstellungsmerkmale der Beamten gegenüber den Tarifbeschäftigten.

Anders gefragt: Inwieweit ist das Berufsbeamtentum dort, wo keine hoheitlichen Aufgaben wahrgenommen werden – etwa im Schuldienst –, noch zeitgemäß?

Jürgen Lorse: Die Frage lädt ein, zunächst einmal den Begriff „hoheitliche Aufgaben” näher zu definieren. Dieser Begriff ist eine Stellschraube, die den personellen Umfang des Berufsbeamtentums bestimmt. Als Befürworter eines starken Berufsbeamtentums sage ich: Der Schuldienst ist ein Schlüsselsektor staatlichen Handelns, der über die Zukunftsfähigkeit unseres Landes entscheidet.

Die durch Beamte besonders zu erwartende Objektivität von Lehrern, deren Streikverbot und deren aktives Eintreten für die Werte des Grundgesetzes sind Grundvoraussetzungen für einen hochwertigen Schuldienst, übrigens auch für eine langfristige Integration von Flüchtlingskindern. Gleiches gilt für andere grundrechtsrelevante Bereiche der Leistungsverwaltung, in der über die Teilhabe an Chancen oder die Integration in unsere Gesellschaft entschieden wird.

Wagen Sie einen Ausblick: Wird das Berufsbeamtentum zahlenmäßig im Vergleich zu der Zahl der Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst weiter schwinden?

Jürgen Lorse: Das Berufsbeamtentum hat nach Jahren des personellen Aderlasses nunmehr insgesamt die Trendwende geschafft. Die Aufnahme von Flüchtlingen, die Umfangserhöhungen im gesamten Sicherheitssektor zeigen, dass elementaren Herausforderungen des Staates und unserer Gesellschaft am besten durch ein hierauf gut vorbereitetes und qualifiziertes Beamtentum begegnet werden kann.

Zum Buch
Mit dem Werk Die dienstliche Beurteilung von Jürgen Lorse, das gerade in 6. Auflage erschienen ist, stellen Sie sich erfolgreich den Herausforderungen der Praxis im Umgang mit dem Thema. Das Werk hilft dabei, das Instrument der dienstlichen Beurteilung im Gefüge des modernen Personalmanagements einzuordnen.

Unterstützt werden Sie durch
  • praktische Hinweise zu den differenzierten Leistungsbewertungen von Beamten, Arbeitnehmern, Richtern und Soldaten,
  • Ergebnisse, die sich an der aktuellen Rechtsprechung orientieren,
  • die subtile Beschreibung der Anforderungen an dienstliches Beurteilen,
  • eine umfangreiche Darstellung des Rechtsschutzes gegen dienstliche Beurteilungen.

(ESV/map)

Programmbereich: Öffentliches Dienstrecht

 
Zurück
 
Als Nettopreise angegebene Preise verstehen sich zuzüglich Umsatzsteuer. Alle Nettopreise, also auch die Monatspreise, wurden aus den Bruttopreisen errechnet. Daher kann es wegen Rundungsungenauigkeiten bei einer Rückrechnung zu Abweichungen um wenige Cent kommen.




© 2017 Erich Schmidt Verlag GmbH & Co. KG, Genthiner Straße 30 G, 10785 Berlin
Telefon (030) 25 00 85-0 | Telefax (030) 25 00 85-305 | E-Mail: ESV@ESVmedien.de