Fachkundige Kommentatoren: Pautsch und Uschkereit (Foto: studio keller/Noerr)
Nachgefragt bei: Prof. Dr. Arne Pautsch und RA Dr. Tim Uschkereit
„Ob dem EuGH diese Auswirkungen hinreichend bewusst waren, mag bezweifelt werden”
ESV-Redaktion Recht
08.06.2016
Deutsches Verwaltungsverfahrensrecht verstößt gegen die EU-Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung. Was ein dazu ergangenes EuGH-Urteil bedeutet, dazu äußern sich Arne Pautsch und Tim Uschkereit im Interview mit der ESV-Redaktion.
Das deutsche Verwaltungsverfahrensrecht erschwert Klägern im Umweltrecht europarechtswidrig die Durchsetzung ihrer Rechte. Dies kann man dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) vom 15.10.2015 entnehmen (Az. C-137/14), wonach deutsches Verfahrensrecht teilweise gegen Art. 11 der Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung (Richtlinie 2011/92/EU) verstößt. Nach Auffassung der Richter aus Luxemburg enthält es Bürgern und Verbänden Rechtsschutzmöglichkeiten vor, die ihnen europarechtlich zustehen.
Herr Professor Pautsch, Herr Dr. Uschkereit, in dem EuGH-Verfahren ging es zunächst um Regelungen aus der VwGO. So verlangt das deutsche Recht in § 113 Absatz 1 Satz 1 VwGO eine subjektive Rechtsverletzung und nach § 42 Absatz 2 VwGO eine Klagebefugnis. Wie hat der EuGH diese Einschränkungen eingeordnet?
Tim Uschkereit: Unter Anknüpfung an sein „Trianel”-Urteil vom 12.05.2011 geht der EuGH davon aus, dass die Richtlinien 2011/92/EU und 2010/75/EU Regelungen der Mitgliedstaaten – wie § 42 Abs. 2 VwGO – nicht entgegenstehen, die bereits die Zulässigkeit von Rechtsbehelfen Einzelner unter den Vorbehalt einer subjektiven Rechtsverletzung stellen. Entsprechend kann auch die Aufhebung einer Verwaltungsentscheidung durch das zuständige Gericht nach § 113 Absatz 1 VwGO in Einklang mit Unionsrecht von der Verletzung eines subjektiven Rechts auf Seiten des Klägers abhängig gemacht werden. Wie bereits im „Trianel”-Urteil entschieden, dürfen diese Beschränkungen jedoch nicht auf Umweltverbände angewandt werden.
Weiterhin stand die Überprüfbarkeit von Fehlern im Verwaltungsverfahren auf dem Prüfstand. Bisher konnten die Verwaltungsgerichte Verfahrensfehler nach § 46 VwVfG nur dann korrigieren, wenn die Fehler der Behörde kausal für ihr Entscheidungsergebnis waren. Dies hielt der EuGH für einen Verstoß gegen Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU. Wie hat das Gericht dies begründet?
Arne Pautsch: Den in § 46 VwVfG vorgesehenen Kausalzusammenhang zwischen geltend gemachtem Verfahrensfehler und dem Ergebnis der angefochtenen Entscheidung stuft der EuGH mit Verweis auf sein „Altrip”-Urteil vom 07.11.2013 grundsätzlich als Verstoß gegen das in der Richtlinie 2011/92/EU enthaltene Ziel eines weitreichenden Zugangs zu Gerichten ein, nach dem im Grundsatz jeder Verfahrensfehler vor Gericht geltend gemacht werden können soll. Das Kausalitätserfordernis könne der Vorschrift des Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU ihre praktische Wirksamkeit nehmen.
Eine Unionsrechtswidrigkeit kann nach Ansicht des EuGH nur vermieden werden, wenn nicht dem Rechtsbehelfsführer die Beweislast für die Kausalität auferlegt wird, sondern das Gericht anhand der von Seiten des Antragstellers bzw. der Behörde vorgelegten Beweise oder der Aktenlage feststellen kann, dass die angegriffene Entscheidung auch ohne Verfahrensfehler nicht anders ausgefallen wäre.
In dem EuGH-Verfahren war das Thema Präklusion einer der Hauptgegenstände. Relevante Normen waren hier vor allem § 2 Abs. 3 UmwRG und § 73 Abs. 4 VwVfG. Danach bleiben Einwendungen, die der Kläger im Verwaltungsverfahren verspätet vorgebracht hat, auch im späteren Gerichtsverfahren unberücksichtigt. Was meinte der EuGH hierzu?
Tim Uschkereit: Den größten „Sprengstoff” enthalten die Aussagen des EuGH zu den deutschen Präklusionsvorschriften. Der Ausschluss von Einwendungen bei nicht rechtzeitiger Geltendmachung im Beteiligungsverfahren stellt einen Grundpfeiler des deutschen Verwaltungsverfahrens dar, der effektive Genehmigungsverfahren ermöglicht und einen angemessenen Ausgleich zwischen Investitionssicherheit der Vorhabenträger und Rechtsschutz Betroffener herstellt. Der EuGH erklärt die Vorschriften des § 2 Abs. 3 UmwRG und § 73 Abs. 4 VwVfG gleichwohl für europarechtswidrig.
Begründet wird dies damit, dass die nationalen Vorschriften im Widerspruch zu dem in den Richtlinien 2011/92/EU und 2010/75/EU angelegten weitreichenden Zugang zu Gerichten und einer umfassenden Kontrolle der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung „besondere Bedingungen” aufstellen, die die gerichtliche Kontrolle einschränken, in den maßgeblichen EU-Richtlinien jedoch nicht vorgesehen sind. Als einziges „Zugeständnis” wird dem nationalen Gesetzgeber die Möglichkeit eingeräumt, zur Sicherstellung effizienter Gerichtsverfahren spezifische Verfahrensvorschriften vorzusehen, um hierdurch etwa missbräuchliches Vorbringen auszuschließen.
Betrifft dieser Aspekt nur die oben benannten Normen oder steht damit das gesamte System der verwaltungsrechtlichen Präklusion in Deutschland auf dem Spiel?
Tim Uschkereit: Ausdrücklich hat der EuGH eine Unionsrechtswidrigkeit der § 73 Abs. 4 VwVfG und § 2 Abs. 3 UmwRG lediglich im Hinblick auf Rechtsbehelfe nach Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU und Art. 25 der Richtlinie 2010/75/EU angenommen. Im Anwendungsbereich dieser Richtlinien besteht für die Gerichte hinsichtlich der zwei Normen daher ein Anwendungsverbot. Entsprechendes wird wohl auch für die vergleichbare Vorschrift des § 10 Abs. 3 Satz 5 BImSchG gelten, die der EuGH nicht überprüft hat.
Dem Urteil des EuGH lassen sich, da es sich allein auf die statthaften Gründe im Gerichtsverfahren bezieht, keine Aussagen zu formellen oder prozessualen Präklusionsvorschriften wie den im Bebauungsplanverfahren geltenden § 4a Abs. 6 BauGB und § 47 Abs. 2a VwGO entnehmen. Nicht ausgeschlossen werden kann aber, dass das Urteil auch „Fernwirkungen” auf andere Bereiche hervorruft und etwa aus Praxisgründen weitere Vorschriften aufgehoben werden. Insoweit bleibt die weitere Entwicklung aufmerksam abzuwarten.
Wie wird der deutsche Gesetzgeber reagieren? Wird er die Folgen von Verfahrens- und Formfehlern (§ 46 VwVfG), Regelungen zum Anhörungsverfahren (§ 73 Abs. 4 VwVfG) und die umweltrechtlichen Rechtsbehelfe von Vereinigungen (§ 2 Abs. 3 UmwRG) ändern?
Tim Uschkereit: Als unausweichliche Folge des Urteils wird der Gesetzgeber aller Voraussicht nach nicht daran vorbeikommen, die Vorschrift des § 2 Abs. 3 UmwRG aufzuheben, die sich ausschließlich auf Vorhaben nach der Richtlinie 2011/92/EU bezieht.
Im Bereich der § 73 Absatz 4 VwVfG und § 10 Abs. 3 Satz 5 BImSchG erscheint grundsätzlich, gewissermaßen als „kleine Lösung”, auch eine Beschränkung des Anwendungsbereichs auf diejenigen Vorhaben möglich, die nicht den Richtlinien 2011/92/EU und 2010/75/EU unterfallen. Sinnvoll erscheint in jedem Fall, durch Erlass einer Missbrauchsvorschrift den Weg durch die vom EuGH geöffnete „Hintertür” zu beschreiten, mit der reine Verfahrensverzögerungen, Störungen eines effektiven Genehmigungsverfahren durch Taktieren etc. und widersprüchliches Verhalten, etwa bei erstmaligen Vorbringen im Gerichtsverfahren trotz vorheriger Erklärung, dass keine Einwendungen bestehen, ausgeschlossen werden.
Sehen Sie weiteren Anpassungsbedarf auf Grund des Urteils oder würde es sogar ausreichen, wenn die Verwaltungspraxis § 46 VwVfG systementsprechend auslegt und die Beweislast für die Kausalität zwischen dem Verfahrensfehler und dem Ergebnis ihrer Entscheidung bei sich sieht?
Arne Pautsch: Zur Vermeidung eines Verstoßes des § 46 VwVfG gegen Unionsrecht kann es unseres Erachtens ausreichen, wenn die Vorschrift unionsrechtskonform dahingehend ausgelegt wird, dass künftig nicht der Rechtsbehelfsführer die Kausalität, sondern die Gerichte – ggf. unter Rückgriff auf die vom Vorhabenträger oder der Behörde vorgelegten Beweise – die fehlende Kausalität nachweisen müssen. In diese Richtung geht beispielsweise auch bereits die Vorschrift des § 4 Abs. 1a Satz 2 UmwRG.
Wie ordnen Sie die EuGH-Entscheidung abschließend ein?
Tim Uschkereit: Die grundsätzliche Bestätigung des deutschen Systems der Klagebefugnis und Rechtsfolge von Verfahrensfehlern ist zu begrüßen. Hingegen sind durch den Wegfall von Präklusionsvorschriften im deutschen Verwaltungs- und Umweltrecht, deren Ausmaß derzeit noch nicht verlässlich absehbar ist, eine Schwächung des Verfahrens der Öffentlichkeitsbeteiligung und eine Verzögerung der – ohnehin als zu lang empfundenen – Genehmigungs- und Gerichtsverfahren zu erwarten.
Ob dem EuGH diese Auswirkungen hinreichend bewusst waren, mag bezweifelt werden. In Zukunft wird es gleichwohl darum gehen, mit dem zukünftig novellierten Rechtsrahmen bestmöglich umzugehen und rechtssichere Genehmigungsverfahren in angemessener Zeit zu ermöglichen.
(ESV/bp, map)
Herr Professor Pautsch, Herr Dr. Uschkereit, in dem EuGH-Verfahren ging es zunächst um Regelungen aus der VwGO. So verlangt das deutsche Recht in § 113 Absatz 1 Satz 1 VwGO eine subjektive Rechtsverletzung und nach § 42 Absatz 2 VwGO eine Klagebefugnis. Wie hat der EuGH diese Einschränkungen eingeordnet?
Tim Uschkereit: Unter Anknüpfung an sein „Trianel”-Urteil vom 12.05.2011 geht der EuGH davon aus, dass die Richtlinien 2011/92/EU und 2010/75/EU Regelungen der Mitgliedstaaten – wie § 42 Abs. 2 VwGO – nicht entgegenstehen, die bereits die Zulässigkeit von Rechtsbehelfen Einzelner unter den Vorbehalt einer subjektiven Rechtsverletzung stellen. Entsprechend kann auch die Aufhebung einer Verwaltungsentscheidung durch das zuständige Gericht nach § 113 Absatz 1 VwGO in Einklang mit Unionsrecht von der Verletzung eines subjektiven Rechts auf Seiten des Klägers abhängig gemacht werden. Wie bereits im „Trianel”-Urteil entschieden, dürfen diese Beschränkungen jedoch nicht auf Umweltverbände angewandt werden.
Weiterhin stand die Überprüfbarkeit von Fehlern im Verwaltungsverfahren auf dem Prüfstand. Bisher konnten die Verwaltungsgerichte Verfahrensfehler nach § 46 VwVfG nur dann korrigieren, wenn die Fehler der Behörde kausal für ihr Entscheidungsergebnis waren. Dies hielt der EuGH für einen Verstoß gegen Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU. Wie hat das Gericht dies begründet?
Arne Pautsch: Den in § 46 VwVfG vorgesehenen Kausalzusammenhang zwischen geltend gemachtem Verfahrensfehler und dem Ergebnis der angefochtenen Entscheidung stuft der EuGH mit Verweis auf sein „Altrip”-Urteil vom 07.11.2013 grundsätzlich als Verstoß gegen das in der Richtlinie 2011/92/EU enthaltene Ziel eines weitreichenden Zugangs zu Gerichten ein, nach dem im Grundsatz jeder Verfahrensfehler vor Gericht geltend gemacht werden können soll. Das Kausalitätserfordernis könne der Vorschrift des Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU ihre praktische Wirksamkeit nehmen.
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Eine Unionsrechtswidrigkeit kann nach Ansicht des EuGH nur vermieden werden, wenn nicht dem Rechtsbehelfsführer die Beweislast für die Kausalität auferlegt wird, sondern das Gericht anhand der von Seiten des Antragstellers bzw. der Behörde vorgelegten Beweise oder der Aktenlage feststellen kann, dass die angegriffene Entscheidung auch ohne Verfahrensfehler nicht anders ausgefallen wäre.
In dem EuGH-Verfahren war das Thema Präklusion einer der Hauptgegenstände. Relevante Normen waren hier vor allem § 2 Abs. 3 UmwRG und § 73 Abs. 4 VwVfG. Danach bleiben Einwendungen, die der Kläger im Verwaltungsverfahren verspätet vorgebracht hat, auch im späteren Gerichtsverfahren unberücksichtigt. Was meinte der EuGH hierzu?
Tim Uschkereit: Den größten „Sprengstoff” enthalten die Aussagen des EuGH zu den deutschen Präklusionsvorschriften. Der Ausschluss von Einwendungen bei nicht rechtzeitiger Geltendmachung im Beteiligungsverfahren stellt einen Grundpfeiler des deutschen Verwaltungsverfahrens dar, der effektive Genehmigungsverfahren ermöglicht und einen angemessenen Ausgleich zwischen Investitionssicherheit der Vorhabenträger und Rechtsschutz Betroffener herstellt. Der EuGH erklärt die Vorschriften des § 2 Abs. 3 UmwRG und § 73 Abs. 4 VwVfG gleichwohl für europarechtswidrig.
Begründet wird dies damit, dass die nationalen Vorschriften im Widerspruch zu dem in den Richtlinien 2011/92/EU und 2010/75/EU angelegten weitreichenden Zugang zu Gerichten und einer umfassenden Kontrolle der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung „besondere Bedingungen” aufstellen, die die gerichtliche Kontrolle einschränken, in den maßgeblichen EU-Richtlinien jedoch nicht vorgesehen sind. Als einziges „Zugeständnis” wird dem nationalen Gesetzgeber die Möglichkeit eingeräumt, zur Sicherstellung effizienter Gerichtsverfahren spezifische Verfahrensvorschriften vorzusehen, um hierdurch etwa missbräuchliches Vorbringen auszuschließen.
Betrifft dieser Aspekt nur die oben benannten Normen oder steht damit das gesamte System der verwaltungsrechtlichen Präklusion in Deutschland auf dem Spiel?
Tim Uschkereit: Ausdrücklich hat der EuGH eine Unionsrechtswidrigkeit der § 73 Abs. 4 VwVfG und § 2 Abs. 3 UmwRG lediglich im Hinblick auf Rechtsbehelfe nach Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU und Art. 25 der Richtlinie 2010/75/EU angenommen. Im Anwendungsbereich dieser Richtlinien besteht für die Gerichte hinsichtlich der zwei Normen daher ein Anwendungsverbot. Entsprechendes wird wohl auch für die vergleichbare Vorschrift des § 10 Abs. 3 Satz 5 BImSchG gelten, die der EuGH nicht überprüft hat.
Dem Urteil des EuGH lassen sich, da es sich allein auf die statthaften Gründe im Gerichtsverfahren bezieht, keine Aussagen zu formellen oder prozessualen Präklusionsvorschriften wie den im Bebauungsplanverfahren geltenden § 4a Abs. 6 BauGB und § 47 Abs. 2a VwGO entnehmen. Nicht ausgeschlossen werden kann aber, dass das Urteil auch „Fernwirkungen” auf andere Bereiche hervorruft und etwa aus Praxisgründen weitere Vorschriften aufgehoben werden. Insoweit bleibt die weitere Entwicklung aufmerksam abzuwarten.
Wie wird der deutsche Gesetzgeber reagieren? Wird er die Folgen von Verfahrens- und Formfehlern (§ 46 VwVfG), Regelungen zum Anhörungsverfahren (§ 73 Abs. 4 VwVfG) und die umweltrechtlichen Rechtsbehelfe von Vereinigungen (§ 2 Abs. 3 UmwRG) ändern?
Tim Uschkereit: Als unausweichliche Folge des Urteils wird der Gesetzgeber aller Voraussicht nach nicht daran vorbeikommen, die Vorschrift des § 2 Abs. 3 UmwRG aufzuheben, die sich ausschließlich auf Vorhaben nach der Richtlinie 2011/92/EU bezieht.
Im Bereich der § 73 Absatz 4 VwVfG und § 10 Abs. 3 Satz 5 BImSchG erscheint grundsätzlich, gewissermaßen als „kleine Lösung”, auch eine Beschränkung des Anwendungsbereichs auf diejenigen Vorhaben möglich, die nicht den Richtlinien 2011/92/EU und 2010/75/EU unterfallen. Sinnvoll erscheint in jedem Fall, durch Erlass einer Missbrauchsvorschrift den Weg durch die vom EuGH geöffnete „Hintertür” zu beschreiten, mit der reine Verfahrensverzögerungen, Störungen eines effektiven Genehmigungsverfahren durch Taktieren etc. und widersprüchliches Verhalten, etwa bei erstmaligen Vorbringen im Gerichtsverfahren trotz vorheriger Erklärung, dass keine Einwendungen bestehen, ausgeschlossen werden.
Sehen Sie weiteren Anpassungsbedarf auf Grund des Urteils oder würde es sogar ausreichen, wenn die Verwaltungspraxis § 46 VwVfG systementsprechend auslegt und die Beweislast für die Kausalität zwischen dem Verfahrensfehler und dem Ergebnis ihrer Entscheidung bei sich sieht?
Arne Pautsch: Zur Vermeidung eines Verstoßes des § 46 VwVfG gegen Unionsrecht kann es unseres Erachtens ausreichen, wenn die Vorschrift unionsrechtskonform dahingehend ausgelegt wird, dass künftig nicht der Rechtsbehelfsführer die Kausalität, sondern die Gerichte – ggf. unter Rückgriff auf die vom Vorhabenträger oder der Behörde vorgelegten Beweise – die fehlende Kausalität nachweisen müssen. In diese Richtung geht beispielsweise auch bereits die Vorschrift des § 4 Abs. 1a Satz 2 UmwRG.
Wie ordnen Sie die EuGH-Entscheidung abschließend ein?
Tim Uschkereit: Die grundsätzliche Bestätigung des deutschen Systems der Klagebefugnis und Rechtsfolge von Verfahrensfehlern ist zu begrüßen. Hingegen sind durch den Wegfall von Präklusionsvorschriften im deutschen Verwaltungs- und Umweltrecht, deren Ausmaß derzeit noch nicht verlässlich absehbar ist, eine Schwächung des Verfahrens der Öffentlichkeitsbeteiligung und eine Verzögerung der – ohnehin als zu lang empfundenen – Genehmigungs- und Gerichtsverfahren zu erwarten.
Ob dem EuGH diese Auswirkungen hinreichend bewusst waren, mag bezweifelt werden. In Zukunft wird es gleichwohl darum gehen, mit dem zukünftig novellierten Rechtsrahmen bestmöglich umzugehen und rechtssichere Genehmigungsverfahren in angemessener Zeit zu ermöglichen.
| Zur Person |
| Prof. Dr. Arne Pautsch lehrt Öffentliches Recht und Kommunalwissenschaften an der Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen in Ludwigsburg; zuvor war er Inhaber einer Professur für Öffentliches Recht an der Hochschule Osnabrück; zudem hatte Pautsch viele Jahre eine leitende Tätigkeit in der Kommunalverwaltung inne. Dr. Tim Uschkereit ist als Rechtsanwalt in der Münchner Niederlassung der Kanzlei Noerr LLP tätig. Er berät dabei nationale und internationale Unternehmen in Fragen des Genehmigungs- und des Umweltrechts sowie des öffentlichen Wirtschaftsrechts. Zum Werk Professor Arne Pautsch ist Mitherausgeber des 2016 erschienenen Berliner Kommentars VwVfG. Dr. Tim Uschkereit hat in diesem Werk die §§ 72 bis 78 VwVfG kommentiert. Bei dem Werk handelt es sich um einen Schwerpunktkommentar mit besonderem Fokus auf das Planfeststellungsrecht und das Recht des öffentlich-rechtlichen Vertrages. Der Kommentar wendet sich vor allem an Praktiker in Kommunalverwaltungen (z.B. Rechtsämter, Baubehörden etc.), Ministerialverwaltungen und Verwaltungsgerichtsbarkeit sowie an Rechtsanwälte. |
(ESV/bp, map)
Programmbereich: Staats- und Verfassungsrecht