Betriebliche Arbeit

20 Jahre Arbeitsschutzgesetz

Arbeit  ist  heute  mehr  denn  je  ein  komplexes  Geflecht  unzähliger  Anforderungen,  Ideen  und Kräfte. Moderner  Arbeitsschutz  muss  sich  mit  dieser  Vielfalt  auseinandersetzen.  Ob  und  wie  das  gelingt, ist  auch eine  Frage  kluger  Rechtsvorschriften,  die  auf  die  Anforderungen  der  alten  wie  auch  auf  die  Herausforderungen  der  neuen  Arbeitswelt eine Antwort geben müssen. Das Arbeitsschutzgesetz ist dafür eine gute Grundlage.

Fundamente gründen tief und sind stabil. Was im Grundsätzlichen gilt, trägt auch im Recht. In diesen Tagen wird das Arbeitsschutzgesetz 20 Jahre alt. Nach zunächst schwierigen Geburtswehen, im August 1996 in Kraft getreten, hat das Arbeitsschutzgesetz über die Zeit hinweg den an ein „Grundgesetz im betrieblichen Arbeitsschutz“ gestellten Anspruch der Praxistauglichkeit unter Beweis gestellt.

Das Arbeitsschutzgesetz ist das Ergebnis eines Paradigmenwechsels Anfang der 1990er Jahre. Arbeitsschutz ist seither mehr als die klassische Verhütung von Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten. Arbeitsschutz beinhaltet die umfassende Vermeidung von arbeitsbedingten Gesundheitsgefahren und schließt Maßnahmen der menschengerechten Gestaltung der Arbeit ein. Dies ist ein ambitionierter Ansatz, der heute – unter veränderten Rahmenbedingungen – aktueller ist denn je. Gesundheit und Leistungsfähigkeit von Beschäftigten sind sowohl für den Arbeitgeber als auch für die Beschäftigten von herausragender Bedeutung. Für den Arbeitgeber ist die Gesundheit der Beschäftigten ein wesentlicher Faktor für wirtschaftlichen Erfolg und Produktivität, für die Beschäftigten ist sie zugleich maßgeblicher Bestandteil ihrer Lebensqualität. Hinzu treten aktuelle Herausforderungen. Digitalisierung und demografischer Wandel zwingen zu neuen Arbeitsformen und längeren Lebensarbeitszeiten. Die Funktion von Rechtsetzung besteht darin, die Erwartungen der Adressaten an das eigene Verhalten und das Verhalten anderer auf der Basis gemeinsamer Grundüberzeugungen zu prüfen und verbindlich festzuschreiben. Dies geschieht stets auch im Spannungsfeld widerstreitender Interessen der Sozialpartner und unter Berücksichtigung der gesamtgesellschaftlichen Rahmenbedingungen; Prävention, als dauerhafter und vorrangiger Prozess einer vorausschauenden Verbesserung von Arbeitsbedingungen ist eine Kernaufgabe, der das Arbeitsschutzgesetz in den letzten 20 Jahren gerecht geworden ist. Und heute?

Arbeit ist heute mehr denn je ein komplexes Geflecht unzähliger Anforderungen, Ideen und Kräfte. Die Umstände unter denen Arbeit stattfindet, verändern sich ständig. Wandel ist kein neues Phänomen, aber die rasante Entwicklung und Verbreitung, insbesondere digitalisierter Arbeit, verändern Arbeitsplätze und Tätigkeiten in einer nie dagewesenen Geschwindigkeit. Moderner Arbeitsschutz muss sich mit dieser Vielfalt auseinandersetzen, er muss sich offen und zukunftsgewandt präsentieren und praxistaugliche Antworten geben. Ob und wie das gelingt, ist nicht zuletzt eine Frage kluger Rechtsvorschriften, die auf die Anforderungen der alten wie auch auf die Herausforderungen der neuen Arbeitswelt eine Antwort geben müssen. Das Arbeitsschutzgesetz ist dafür eine gute Grundlage. 

Rückblick und Grundprinzipien

Ursprünglich war das in über hundert Jahren nach und nach gewachsene Recht des betrieblichen Arbeitsschutzes zersplittert und lückenhaft. Auch inhaltlich gab es gravierende Defizite. Nach der Gewerbeordnung reichte es schon, wenn der Arbeitgeber sicherstellte, dass die Arbeiter gegen Gefahren für Leben und Gesundheit soweit geschützt waren, wie es die Natur des Betriebes gestattete. Diese Vorschrift ordnete den Gesundheitsschutz der Beschäftigten den wirtschaftlichen Interessen des Unternehmens unter. Arbeitsschutz war situativ und anlassgesteuert.
Das Recht reagierte eher punktuell jeweils mit Blick auf neu auftretende spezielle Gefährdungen. Schnelle pragmatische Lösungen standen im Mittelpunkt, übergreifende systematisierte Kodifizierungsansätze fehlten. Versuche, allgemeine Grundbestimmungen für den betrieblichen Arbeitsschutz im deutschen Recht zu schaffen und die arbeitsschutzrechtlichen Vorschriften der Gewerbeordnung abzulösen, scheiterten entweder an den diffusen Interessenlagen oder an den „schwierigen Zeiten“, in denen andere Themenfelder die Politik bestimmten. Allein das Arbeitssicherheitsgesetz hatte bereits seit 1974 einen konsequent präventiven Ansatz und war insoweit Vorbild für die neue Kodifikation im Arbeitsschutz.

Es ist vor allem auch das Verdienst europäischer und internationaler Rechtsetzung, die dem Arbeitsschutzgesetz den Boden bereitet hat. Ausgelöst durch die Einheitliche Europäische Akte und im Gefolge der Rahmenrichtlinie Arbeitsschutz 89/391 EG mit ihren zahlreichen Einzelrichtlinien ist im Gleichklang mit EU-rechtlichen Vorgaben auch national ein fortschrittlicher Rechtsrahmen entstanden, der ohne größere Änderungen bis heute trägt. Ein umfassender Arbeitsschutzbegriff, die Einbeziehung aller Tätigkeitsbereiche, Beschäftigtengruppen und Betriebsgrößen, ein klares Bekenntnis zur Verhältnisprävention vor individueller Verhaltensprävention und all dies auf der Grundlage einer Gefährdungsbeurteilung als Ausgangspunkt und zentraler Arbeitgeberpflicht im Arbeitsschutz, dies sind einige der wesentlichen Errungenschaften, die das Arbeitsschutzgesetz hervorgebracht hat.

Reformmotor „Dualismus“, Gemeinsame Deutsche Arbeitsschutzstrategie

Das Prädikat eines fortschrittlichen Rechtsregimes verdiente das Arbeitsschutzgesetz allerdings kaum, hätte es den in Deutschland tiefverwurzelten Dualismus von staatlichem Arbeitsschutz und Prävention der Unfallversicherungsträger aus den Reformbestrebungen ausgeklammert. Alle Neuerungen im Arbeitsschutzrecht wurden stets auch von Dualismus-Debatten begleitet. Anlass und Antrieb waren zumeist jedoch nicht fachliche Gesichtspunkte, wie die wichtige Sicherung und Verbesserung des Arbeitsschutzniveaus, sondern vor allem Argumente der Deregulierung und des Bürokratieabbaus. Es wundert deshalb nicht, dass Fragen zum Dualismus mehr als von außen kommender Störimpuls denn als ein das System aus sich heraus reformierender Ansatz empfunden wurden. Ein Höhepunkt dieses Diskurses war die  Deregulierungsinitiative der damaligen Bundesregierung von 2003, die im Arbeitsschutz eine leidenschaftlich geführte Auseinandersetzung um das sog. „21-4-Modell“ herbeiführte. Zur Entlastung der Betriebe sollten die Überwachungsaufgaben der Länder auf Grundlage von § 21 Abs. 4 ArbSchG auf die Unfallversicherungsträger übertragen werden. Diese einst als „Experimentierklausel“ ins Arbeitsschutzgesetz aufgenommene Regelung entpuppte sich jedoch als Experiment ohne Ergebnis. Dem „Alles aus einer Hand-Prinzip“ setzten insbesondere die Länder eine auf Verbesserungen in der Zusammenarbeit bauende „Kooperationslösung“ entgegen. So hat sich letztlich eine Bündelung der Kräfte hin zu mehr trägerübergreifender Zusammenarbeit durchgesetzt. „Gemeinsam handeln mit System“, diese Leitidee ist seither Wegweiser für Staat und Unfallversicherungsträger bei der Kontrolle der Umsetzung von Sicherheit und Gesundheitsschutz in den Betrieben. Im Weiteren hat sich aus dieser Leitidee die Gemeinsame Deutsche Arbeitsschutzstrategie (GDA) entwickelt, ein mit dem Unfallversicherungsmodernisierungsgesetz (UVMG) in 2008 im Arbeitsschutzgesetz verankertes Bündnis von Bund, Ländern und Unfallversicherungsträgern mit dem Ziel, Arbeitsschutz entlang der zentralen Brennpunkte eng abgestimmt zu organisieren.

... und in der Praxis?

Zweifelsohne sind staatlicher Arbeitsschutz und Prävention nach dem SGB VII durch die GDA dichter zusammengerückt und haben eine neue – gemeinsame – Dynamik bewirkt. Dies gilt insbesondere bei der Entwicklung, Durchführung und Evaluierung gemeinsamer inhaltlicher Arbeitsschutzziele, die mit ihren Arbeitsprogrammen wichtige Impulse und Verbesserungen für die Beschäftigten erreicht haben. Auch die Erkenntnis, dass wirksamer Arbeitsschutz kein punktuelles, oder mit beliebiger Intensität zu verfolgendes Ziel ist, sondern in die betrieblichen Führungsstrukturen eingebunden und dauerhaft, nachhaltig und planvoll umgesetzt werden muss, ist mit der GDA deutlich gewachsen. Vor allem aber hat die GDA eine Systematisierung des Arbeitsschutzes erreicht, bisweilen wird sogar von einer nationalen Arbeitsschutzpolitik gesprochen. Ist die GDA also eine uneingeschränkte Erfolgsgeschichte? Sind die Schwachstellen des Dualismus damit ein für alle Mal behoben? Zumindest gibt es auch aktuell noch Anzeichen und Befunde, die Anlass geben, künftig noch stärker eine kraftvolle Unterstützung der GDA-Prozesse einzufordern. Denn die GDA-Partner entwickeln sich nicht automatisch im Gleichklang. Was im Binnenverhältnis gilt, ist auch nach außen relevant. Die Personalressourcen der Länder im Arbeitsschutz gehen seit Jahren deutlich zurück. Ein Ende dieser Entwicklung ist nicht absehbar, eine wünschbare Besserung angesichts der Haushaltszwänge und anderer politischer Prioritäten kaum realistisch.

Diese strukturelle Schwäche wirkt sich aus, auch in Bezug auf die für GDA-Programme bereitstellbaren Kapazitäten. Auch die Unfallversicherungsträger (UVT) stellen derzeit nur einen Teil ihrer Ressourcen in den Dienst der Umsetzung von GDA-Aktivitäten, das weit überwiegende Personalkontingent fließt weiterhin in eigeninitiierte und selbstgesteuerte Präventionsaktivitäten der UVT. Im Lichte dieser Entwicklung wird es wichtig sein, darauf zu achten, dass die GDA-Träger „Partner auf Augenhöhe“ bleiben. Die GDA ist ein Meilenstein im Arbeitsschutz, sie ist die Plattform für die Lösung zentraler Zukunftsfragen wie „Arbeiten 4.0“ und „Demografie“, ein dauerhafter Selbstläufer im Hinblick auf ihre Trägerstruktur ist die GDA deshalb jedoch noch nicht.

Herausforderung Digitalisierung und psychische Belastungen

Die Aufgaben und Anforderungen an den Arbeitsschutz verändern sich. Steigende Produktivität, flexible Arbeitsformen und Arbeitsverdichtung sind Prozesse, die der Arbeitsschutz eng begleiten muss. Immer öfter fällt in diesem Zusammenhang der Begriff der disruptiven Innovationen. Gemeint sind bahnbrechend neue technologische Entwicklungen, die herkömmliche Verfahren und Prozesse verdrängen. Die digitale Arbeitswelt mit all ihren Facetten bis hin zum Internet der Dinge, ist eine solche Neuerung. Das Internet als virtuelle Technik ersetzt Zeit und Raum durch Tempo und ständige Erreichbarkeit. Tempo suggeriert Fortschritt. Ein Schneller, Höher, Weiter, Mehr, nur wenige können sich dem entziehen. Andererseits: Werden Aufgaben tatsächlich dadurch besser gelöst, dass man die Fragen beschleunigt?

Allzu oft ist das schnelle, nicht das gründliche Denken gefragt. In einem solchen Szenario liegen Risiken. Im Blickfeld des Arbeitsschutzes geht es dabei vor allem um Gefährdungen durch negative psychische Belastungen bei der Arbeit. Vor allem Situationen überfordernder Dauerbelastung stehen im Fokus. Das Arbeitsschutzgesetz war in dieser rechtlichen Frage immer eindeutig. Psychische Belastungen dürfen nicht anders behandelt werden als körperliche Einwirkungen. In der Praxis gab es daran mitunter Zweifel. Deshalb ist 2013 noch einmal im Gesetz ausdrücklich klargestellt worden:
1. Der Gesundheitsbegriff ist unteilbar und umfasst die physische und die psychische Gesundheit.
2. Bei der Gefährdungsbeurteilung müssen auch psychische Belastungen berücksichtigt werden.

Beide Klarstellungen waren wichtig und haben die Akzeptanz der Rechtsanwender in das Arbeitsschutzgesetz und auf Verordnungsebene verbessert.

Arbeitsschutzgesetz und Arbeitssicherheitsgesetz

Das Ziel des Arbeitsschutzgesetzes, einen umfassenden Schutz von Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit zu erreichen, hängt wesentlich auch davon ab, dass Arbeitsschutz in den innerbetrieblichen Strukturen und Organisationsabläufen verankert ist. Die betriebliche Organisation des Arbeitsschutzes ist im Arbeitssicherheitsgesetz geregelt. Beide Rechtsregime greifen eng ineinander. In einem ersten Anlauf der neuen Kodifikation im Jahr 1994 wurde das Arbeitssicherheitsgesetz nahezu unverändert in den Entwurf eines Arbeitsschutzrahmengesetzes integriert, letztlich aber als eigenes Gesetz belassen.

Betriebe benötigen Beratung, sie benötigen eine Begleitung ihres Arbeitsschutzhandelns durch fachliche Expertise. Diese Aufgabe erfüllen
Betriebsärzte und Fachkräfte für Arbeitssicherheit. Dabei nehmen die Einen die Gesundheit und die Anderen die Sicherheit bei der Arbeit in den Blick. Die positiven Effekte einer vollständigen sicherheitstechnischen und betriebsärztlichen Betreuung sind empirisch belegt, das gilt besonders für die Gefährdungsbeurteilung. Inhalt und Reichweite des Aufgabenspektrums im Arbeitsschutz haben sich kontinuierlich weiterentwickelt. Absehbar ist, dass die Arbeitsmedizin als präventive Disziplin in Zukunft noch deutlicher hervorgehoben und insgesamt in ihrer Attraktivität für den beruflichen Nachwuchs gestärkt werden muss. Das Aktionsbündnis Arbeitsmedizin leistet dafür schon jetzt einen wichtigen Beitrag.
Positiv ist, dass sich in der arbeitsmedizinischen Aufgabenwahrnehmung mehr und mehr eine ganzheitliche Sichtweise durchsetzt. Früher bisweilen als Untersuchungsmedizin kritisiert, wird Arbeitsmedizin heute als präventives Fach wahrgenommen.

Betriebsärztinnen und Betriebsärzte unterstützen bei der Gefährdungsbeurteilung, gehen an die Arbeitsplätze und klären Arbeitgeber und Beschäftigte frühzeitig darüber auf, wie arbeitsbedingte Gesundheitsgefahren vermieden werden können und wie sich die Gesundheit stärken lässt. Im Rahmen der arbeitsmedizinischen Vorsorge beraten sie die Beschäftigen individuell in allen Fragen von Arbeit und Gesundheit und bieten Untersuchungen an, wenn diese aus ärztlicher Sicht erforderlich sind. Wenn sich aus der Auswertung der Vorsorgen Anhaltspunkte für Mängel bei technischen oder organisatorischen Arbeitsschutzmaßnahmen ergeben, verlangt die ArbMedVV, dass diese abgestellt werden. So können sich aus der Vorsorge wichtige Impulse für die Verhältnisprävention ergeben.

Ausblick

Das Arbeitsschutzgesetz ist auch unter den Rahmenbedingungen einer zunehmend digitalisierten Arbeitswelt heute noch ein modernes Gesetz. Es verfolgt einen ganzheitlichen Ansatz, der benötigt wird, damit Arbeitsschutz auch in Zukunft wirksam sein kann. Der genaue Blick auf Einzelexpositionen bleibt ohne Zweifel wichtig. Gleichzeitig muss aber die gesamte Arbeitssituation betrachtet werden.

Indikationen für rechtliche Anpassungen sind nicht ausgeschlossen, sie zeichnen sich gegenwärtig allerdings nicht konkret ab. Das Thema „Arbeiten 4.0“ mit seinen Wirkungen für den Arbeitsschutz ist nicht ausdiskutiert. Erkennbar ist, dass neue Formen flexibilisierter Arbeit zukunftsfähige kreative Arbeitsschutzkonzepte erfordern. Vor allem müssen Sicherheit und Gesundheit der Beschäftigten auch an der Schnittstelle von klassischer Arbeit und neuen Arbeitsformen sichergestellt werden. Dies betrifft mobile Arbeit ebenso wie neue Formen plattformgestützter Arbeit wie Crowd- und Clickworking. Es zeigt sich, dass die klassischen Parameter des Arbeitsschutzes hier an Grenzen stoßen. Vor allem fehlt es in diesen Konstellationen an einem eindeutigen Adressaten für den arbeitsschutzrechtlichen Pflichtenkreis. Auch wird die Einordnung bestimmter Gefährdungsfaktoren als arbeitsbedingt gerade in Bezug auf verdichtete/entgrenzte Arbeit schwieriger, der Übergang zur „Privatangelegenheit“ fließend.

Der Beschäftigte selbst rückt damit zwangsläufig stärker in den Mittelpunkt. Ihm werden künftig mehr Selbstverantwortung und eigene Kompetenzen in Bezug auf ein sicheres und gesundes Arbeiten abverlangt. Dort wo Arbeit losgelöst von Ort und Zeit erfolgen kann, werden Beschäftigte deshalb – noch mehr als heute – auch selbst auf die gesundheitlichen Auswirkungen ihrer Arbeit achten müssen. Die  arbeitsmedizinische Vorsorge kann hier gute Hilfestellung leisten.

Bei allen Neuerungen in der Arbeitswelt: Auch in Zukunft werden die Sicherstellung von Gesundheit und Sicherheit bei der Arbeit das Ziel, der Vorrang der Verhältnisprävention ein wichtiges Prinzip und die stetige Verbesserung des Arbeitsschutzes das Bestreben bleiben.

Literatur

Dr. Cornelia Fischer, Artikelgesetz Arbeitsschutz – Große Zustimmung, in Bundesarbeitsblatt 10/1996
Gerhard Strothotte, Steffen Röddecke, Achim Duve et.al.: Die Gefährdungsbeurteilung – Grundlage des Arbeitsschutzes, in DGUV Forum 9/2010
Rita Janning, Maria Vleurinck, 25 Jahre Arbeitssicherheits­gesetz – Prävention von Anfang an, in Bundesarbeitsblatt 12/1999
Sabine Sommer, Im Zusammenhang: Einflüsse auf die Arbeit von Fachkräften für Arbeitssicherheit – Einfluss der Fachkräfte für Arbeitssicherheit auf die Umsetzung von Sicherheit und Gesundheitsschutz, in sicher ist sicher 05/16
Rita Janning, Brigitte Hoffmann, Arbeitsmedizinische Vorsorge zukunftsfest gemacht, in Arbeitsmedizin Sozialmedizin Umweltmedizin 48 05/2013)
Hans Peter Viethen, Arbeiten 4.0 – Erwartungen an die Arbeits­medizin, in Arbeitsmedizin Sozialmedizin Umweltmedizin 51 (05/2016)

 

Die Autoren

Rita Janning ist Leiterin des Referats IIIb1 „Arbeitsschutzrecht, Arbeits­medizin, Prävention nach dem SGB VII“ im Bundesmi­nisterium für Arbeit und Soziales (BMAS). Achim Duve ist Referent im Referat IIIb1 „Arbeitsschutzrecht, Arbeits­medizin, Prävention nach dem SGB VII“ im Bundes­ministerium für Arbeit und Soziales (BMAS).

Dieser Beitrag ist zuerst in der sicher ist sicher 10.16 erschienen.

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Programmbereich: Arbeitsschutz