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Arbeitsschutzrecht
Twitter weiterempfehlen  18.05.2016

20 Jahre Gefährdungsbeurteilung: Eine Zwischenbilanz

Michael Kolbitsch und Joerg Hensiek
20 Jahre Gefährdungsbeurteilung (Foto: Paolese - Fotolia.com)
Nach zwanzig Jahren ist die Gefährdungsbeurteilung aus der Sicherheitskultur des Großteils der deutschen Unternehmen nicht mehr wegzudenken. In KMU kämpft sie aber trotz gesetzlicher Verpflichtung immer noch um ihre Akzeptanz.

Mit dem Arbeitsschutzgesetz von 1996 wurde die Gefährdungsbeurteilung zu einem wichtigen Pfeiler des Arbeits- und Gesundheitsschutzes im Betrieb. Sie verkörpert in der Unternehmenspraxis den grundlegenden und geradezu revolutionären Gedanken des neuen Regelwerkes: Der Unternehmer übernimmt die Verantwortung, erhält aber dafür bis dato nie gekannten Spielraum bei der Umsetzung des Arbeitsschutzes.

Das Arbeitsschutzgesetz (ArbSchG) von 1996 markierte die wohl wichtigste Weichenstellung in der Geschichte des deutschen Arbeitsschutzes. Den philosophischen Kern des Regelwerkes bildeten die Gedanken vom Vorrang der Prävention im Arbeitsschutz, sowie unternehmerischer Freiheit, Selbstbestimmung und Verantwortung. Vor allem durch das Instrument der Gefährdungsbeurteilung sollte der Arbeitsschutz integraler Bestandteil der Unternehmensführung werden. Nach zwanzig Jahren lässt sich feststellen, dass die Gefährdungsbeurteilung aus der Sicherheitskultur des Großteils der deutschen Unternehmen nicht mehr wegzudenken ist. In den Klein- und Kleinstbetrieben kämpft sie aber trotz gesetzlicher Verpflichtung immer noch um ihre Akzeptanz.

Neben staatlichen Gesetzen und Verordnungen bilden die Unfallverhütungsvorschriften der Träger der gesetzlichen Unfallversicherung einen wichtigen Teil des verbindlichen Regelwerks im deutschen Arbeitsschutz. Die Einhaltung der verbindlichen DGUV-Vorschriften (Vorschriften der Deutschen Gesetzlichen Unfallversicherung) in den Unternehmen wird durch die Aufsichtspersonen des jeweils zuständigen Unfallversicherungsträgers überwacht. 

Paradigmenwechsel im Arbeitsschutz

In den 90er-Jahren gab es jedoch einen Wandel im Arbeitsschutz, den man ohne Übertreibung als Paradigmenwechsel bezeichnen kann. Endgültig vorbei sollten die Zeiten sein, in denen es im Rahmen des Arbeitsschutzes schwerpunktmäßig um Schadensbegrenzung und Unfallverhütung gehen sollte. Auch wenn innovative Ideen und Konzepte zum Präventivarbeitsschutz schon seit den 60er-Jahren in Expertenkreisen erörtert wurden, blieben diese für den betrieblichen Arbeits- und Gesundheitsschutz reine Theorie und hatten so gut wie keinen Einfluss auf die Veränderung der Rechtslage.

Erst 1996, mit der Umsetzung der EG-Rahmenrichtlinie in nationales Recht in Form des Arbeitsschutzgesetzes (ArbSchG), bekam die Prävention die Bedeutung, die ihr gebührte. Im Zentrum dieses neues Gesetzes stand dabei das Instrument, ohne das ein präventiver Ansatz keinen Sinn gemacht hätte: die Gefährdungsbeurteilung. Denn erst mit der Kenntnis und der Analyse der Gefährdungen im Betrieb ist es möglich, Präventionsmaßnahmen zu planen und umzusetzen.

Das neue Arbeitsschutzgesetz

Das vorrangige Ziel sowohl des neuen Arbeitsschutzgesetzes als auch der Gefährdungsbeurteilung war und ist die systematische und kontinuierliche Verbesserung des Arbeitsschutzes im Betrieb. Aus diesem Grund beinhaltete der Paradigmenwechsel durch das neue Regelwerk nicht nur den präventiven Ansatz, sondern sollte auch den Hauptakteur im Betrieb, den Unternehmer, veranlassen, Arbeitsschutz zu einem wichtigen Bestandteil des gesamten Unternehmensmanagements zu machen, ähnlich wie beim Qualitätsmanagement. Dazu sollte der Unternehmer, wie in anderen Bereichen des Betriebsmanagements auch, möglichst viel Freiheit bekommen, um den Arbeits- und Gesundheitsschutz betriebsspezifisch eigenverantwortlich zu planen und zu koordinieren.

Daher bedeutete der Paradigmenwechsel auch, dass an die Stelle zahlreicher detaillierter gesetzlicher und berufsgenossenschaftlicher Regelungen die Verpflichtung zur Einhaltung allgemeiner Schutzziele für einen effektiven Arbeitsschutz rückte (Deregulierung). Wie diese Schutzziele aber erreicht werden sollen, sollte von nun an Sache des Unternehmers sein. Mit seinen neu erworbenen Freiheitsgraden stieg aber auch seine eigene Verantwortung für die Sicherheit und Gesundheit seiner Beschäftigten bei der Arbeit. Auch die Verantwortung für die rechtzeitige und ordnungsgemäße Durchführung und die Dokumentation der Gefährdungsbeurteilung lag von nun an allein bei ihm. [1]

20 Jahre danach können das Arbeitsschutzgesetz und die Gefährdungsbeurteilung als erfolgreicher Meilenstein zu einer neuen Sicherheitskultur in Deutschlands Unternehmen gewertet werden. Dennoch ist noch nicht alles Gold was glänzt. Zu den Wermutstropfen gehört vor allem, dass offenbar noch viele Kleinst- und Kleinunternehmen die Aufforderung des ArbSchG, eigenverantwortlich eine Gefährdungsbeurteilung durchzuführen, ignorieren. Woher diese fehlende Akzeptanz? Wie weiter unten noch detaillierter ausgeführt werden soll, sind es laut Umfragen ausgerechnet diese neue Selbstverantwortung und die Freiheit von der Befolgung genauer gesetzlicher Vorgaben, die den Inhabern kleinerer Firmen Probleme bereitet. Diesen Unternehmern, die vielfach das Unternehmermodell der Regelbetreuung durch eine feste Fachkraft für Arbeitssicherheit vorgezogen haben, fehlen anscheinend ohne genaue gesetzliche Rahmenbedingungen noch immer der Ansporn und die Kompetenzen, Arbeitsschutz im eigenen Unternehmen Realität werden zu lassen. Sie zu überzeugen, ist ohne Zweifel eine der vorrangigen letzten Herausforderungen des Arbeitsschutzgesetzes im zwanzigsten Jahr seines Bestehens. [1]

Idee nicht neu

Die Ermittlung von Gefährdungen und Beurteilung von Risiken für die Sicherheit und Gesundheit der Beschäftigten ist grundsätzlich kein neuer Gedanke im Arbeitsschutz. Ideen und Konzepte für eine systematische Gefährdungsbeurteilung im Betrieb hat es schon in den 60er Jahren gegeben. Aber lange blieben diese Vorsätze reine Theorie und besaßen keine arbeitsrechtliche Substanz. Dies änderte sich 1989 mit dem Beschluss der Richtlinie 89/391/EWG über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit (EG-Rahmenrichtlinie), die in Artikel 6 Abs. 3 die Beurteilung von Gefahren für Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer vorsah. Die Richtlinie wurde sieben Jahre später, also 1996, durch das ArbSchG in Deutschland umgesetzt. In § 5 ArbSchG ist die Pflicht des Arbeitgebers zur Beurteilung der Gefährdungen, in § 6 die Pflicht zur Dokumentation, sowie zur Festlegung erforderlicher Schutzmaßnahmen festgelegt. In vielen einschlägigen Verordnungen wurde die Gefährdungsbeurteilung sukzessive für unterschiedliche Bereiche konkretisiert, so etwa in der  Betriebssicherheitsverordnung, der Bildschirmarbeitsverordnung, der Gefahrstoffverordnung, der Lastenhandhabungsverordnung, der Arbeitsstättenverordnung als auch in der novellierten Unfallverhütungsvorschrift „Betriebsärzte und Fachkräfte für Arbeitssicherheit“ (DGUV Vorschrift 2), der Konkretisierung des Arbeitssicherheitsgesetzes (ASiG).. [1], [2]

Nutzen der Gefährdungsbeurteilung

Die Gefährdungsbeurteilung ist nun also gesetzliche Pflicht. Nach zwanzig Jahren sind sich wohl die allermeisten Experten darüber einig, dass sie substantiell dazu beigetragen hat, Arbeitsprozesse, Arbeitsorganisation, soziale Beziehungen sowie Arbeitsplatz- und Arbeitsumgebungsbedingungen so zu gestalten, dass Risiken für gesundheitliche Beeinträchtigungen und Unfälle gemindert und Potenziale einer menschengerechten Arbeit weiter erschlossen und genutzt werden konnten. Dabei konnten nicht nur organisatorische und sicherheitstechnische Belange im Unternehmen verbessert werden, sondern, das belegen viele Fallstudien, auch die Motivation, die Arbeitszufriedenheit und die Leistungsfähigkeit der Mitarbeiter und damit indirekt auch das Image und die Attraktivität des Unternehmens als Arbeitgeber. Die in der Literatur beschriebenen Fallstudien, zum Beispiel zur Gefährdungsbeurteilung psychischer Belastung, bestätigen, dass die Gefährdungsbeurteilung auf folgenden drei Gebieten signifikante Verbesserungen gezeitigt haben: [2]

Anstoß von Kommunikationsprozessen: Durch eine Einbindung aller oder zumindest vieler Mitarbeiter im Unternehmen in die Gefährdungsbeurteilung – zum Beispiel in Form von Workshops, gemeinsamen Begehungen, Befragungen – habe sich eine intensivere Kommunikationskultur etabliert, die es in dieser Form vielfach vorher nicht gegeben hat. Dies habe auch dazu geführt, dass andere betriebliche Probleme, die nichts mit dem Arbeits- und Gesundheitsschutz zu tun haben, ebenfalls intensiver und konstruktiver innerhalb der Belegschaft besprochen und diskutiert werden, als es früher der Fall gewesen sei.
Weiterentwicklung des betrieblichen Arbeitsschutzes: Durch die bessere und intensivere Kommunikation im Rahmen der Gefährdungsbeurteilung seien Arbeitsabläufe (regelmäßig) optimiert bzw. neue Arbeitsprozesse erst angestoßen worden.
Sensibilisierung der Beschäftigten: Der präventive Charakter der Gefährdungsbeurteilung führe auch dazu, dass bestimmte Arbeitsvorgänge hinterfragt werden, die bislang stillschweigend toleriert wurden. Zum Beispiel das „Nacharbeiten“ im Büro an einem Wochenende.

Mangelnde Akzeptanz in Kleinunternehmen

Trotz der gesetzlichen Verpflichtung, eine Gefährdungsbeurteilung durchzuführen und der positiven Erfahrung in vielen Betrieben, haben vor allem kleinere Unternehmen, und unter diesen vor allem diejenigen, die das Unternehmermodell der Regelbetreuung vorgezogen haben, immer noch Probleme, die Gefährdungsbeurteilung als integralen Bestandteil ihrer Unternehmens- und Sicherheitskultur zu begreifen oder gar zu akzeptieren.

Durch die neuen Regelungen im Arbeitsschutz erhalten die Unternehmer bzw. die Unternehmer, wie oben bereits erwähnt, mehr Rechte und Freiheiten im Arbeitsschutzhandeln. Viele Dinge, die früher gesetzlich klar geregelt waren, sind jetzt in der genauen Ausführung dem Unternehmer überlassen. Waren die Unternehmer früher also auf der „sicheren Seite“, wenn sie sich an den Unfallverhütungsvorschriften orientierten, so mussten sie mit dem neuen ArbSchG geeignete Maßnahmen selbst finden und festlegen, deren Sinnhaftigkeit sich allein aus der Analyse der konkreten Gefährdungen im Betrieb im Rahmen der Gefährdungsbeurteilung ergeben hat. Dabei wurden die Unternehmer natürlich nicht ganz auf sich alleine gestellt. Seit der Einführung des ArbSchG haben die Unfallversicherungsträger sie bei der Durchführung der Gefährdungsbeurteilung mit zahlreichen Informationsmaterialien und -veranstaltungen unterstützt. Unter anderem wurden seitdem mehr als 500 Handlungshilfen erarbeitet, die sich mit spezifischen Tätigkeiten, Arbeitsbereichen oder Unternehmensarten auseinandersetzen und konkrete Anleitungen geben. [1] Weitere Konkretisierungen der Schutzziele und Vorschriften erfolgen z.B. durch die (staatlichen) technischen Regeln für Betriebssicherheit (TRBS) bzw. die technischen Regeln für Arbeitsstätten (ASR) die der Arbeitgeber berücksichtigen muss. Diese haben keine verpflichtende Verbindlichkeit, aber eine erhebliche Bedeutung zur Realisierung von Sicherheit und Gesundheit im Betrieb, weil sie bei Anwendung den Unternehmen Rechtssicherheit geben. Die Unternehmen können allerdings davon - begründet! - abweichen.

Die Akzeptanz der Gefährdungsbeurteilung blieb jedoch bei vielen Mittelständlern weit hinter den Erwartungen zurück. Oder klarer ausgedrückt: weil die Aufsicht über die Durchführung einer Gefährdungsbeurteilung nicht umfassend sein kann, haben es viele Betriebe vorgezogen, auf diese ganz zu verzichten. Dies belegen diverse Umfragen aus den Nullerjahren. So haben die Berufsgenossenschaften 2005 bei ihren Mitgliedsunternehmen eine deutliche Zweiteilung festgestellt. Während in größeren Unternehmen ab 250 Mitarbeitern zu 97 Prozent eine Gefährdungsbeurteilung durchgeführt wurde und diese zu 94 Prozent dokumentiert war, setzten bei den Klein- und Kleinstunternehmen mit bis neun Mitarbeitern gerade einmal 30 Prozent das Instrument der Gefährdungsbeurteilung ein und nur 19 Prozent dokumentierten sie. Fünf Jahre später hatte sich an der Situation noch nichts geändert. Die 2010 abgeschlossene Evaluation der Kleinbetriebsbetreuung nach DGUV-Vorschrift 2 bestätigten diese Zahlen fast im Detail. Jüngere Umfragen und Studien liegen zu diesem Thema leider nicht vor. Dabei wäre es interessant zu erfahren, ob sich in den vergangenen Jahren hier etwas signifikant verändert hat. [1]

Was sind nun die Gründe dafür? Aus den Antworten der Unternehmer lässt sich ein interessanter Antagonismus in der Bewertung der ökonomischen Bedeutung der Gefährdungsbeurteilung für den einzelnen Betrieb zwischen den Arbeitsschutzexperten auf der einen Seite und den Unternehmern auf der anderen Seite erkennen. Erstere sind der Meinung, dass eine fehlende Risikoeinschätzung grundsätzlich die Wettbewerbsfähigkeit eines Unternehmens gefährde. Ohne systematischen Arbeitsschutz verschenke der Mittelstand Millionen Euro und setze die eigene Existenz aufs Spiel. Diese Einschätzung stützt sich auf Daten wie diese: So fehlen zum Beispiel Beschäftigten im Handwerk durchschnittlich rund 15 Tage pro Jahr, wobei ein Arbeitsunfähigkeitstag einen Handwerksbetrieb je nach Branche und Betriebsgröße bis zu 400 Euro kostet. Genau das Gegenteil konstatieren nicht wenige der Arbeitgeber der Kleinunternehmen. Die Gefährdungsbeurteilung sehen diese eher als Zeitverschwendung, die wirtschaftliche Belastungen erzeuge, ohne dabei einen praktischen Nutzen zu haben. Vor allem aber wurde kritisiert, dass genaue Vorgaben zur Durchführung fehlten und man zu sehr auf sich allein gestellt sei. [1], [3]

Sieben Schritte zur Rechtssicherheit

Gerade die nach Meinung vieler Mittelständler wenig konkreten Vorgaben durch Gesetze und Verordnungen sei ein Problem. Diese Meinung vertreten insbesondere die kleinen Unternehmen, die das Unternehmermodell gewählt haben und daher nicht kontinuierlich vor Ort von einer Fachkraft für Arbeitssicherheit betreut und beraten werden. Seit den oben zitierten Umfragen hat sich aber einiges getan, um den Unternehmen in dieser Hinsicht noch weiter entgegenzukommen. Der Bund, die Unfallversicherungsträger und die Länder haben sich nämlich im Rahmen der „Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie“ (GDA) auf einen einfachen und systematischen Prozess in sieben Schritten verständigt, die sogenannte „Leitlinie Gefährdungsbeurteilung und Dokumentation“.

Anhand der sieben Prozessschritte
1. Festlegung von Tätigkeiten und Bereichen 
2. Ermittlung der Belastungen 
3. Beurteilung der Ergebnisse 
4. Planung und Implementierung von Maßnahmen
5. Wirksamkeitskontrolle der Maßnahmen
6. Dokumentation und
7. Fortschreibung

erhalten die Unternehmer mit ihr detaillierte Informationen zur Gefährdungsbeurteilung. Diese Leitlinie erfuhr auf Initiative der Gewerkschaften zwischenzeitlich eine Revision. Um die Informationen so transparent und zugänglich wie möglich zu machen, hat die GDA zusammen mit der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (BAuA) außerdem ein Internetportal eingerichtet, das Unternehmen in allen Details und zu allen Branchen hinsichtlich Planung und Durchführung konkrete Hilfestellung gibt (www.gefaehrdungsbeurteilung.de). [1], [3]

Literatur:

[1] DGUV-Forum: Die Gefährdungsbeurteilung – Grundlage des Arbeitsschutzes, 9/2010.
[2] Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (Hrsg.): Gefährdungsbeurteilung psychischer Belastung. Erfahrungen und Empfehlungen, 2014.
[3] Thomas Wilrich: Praxisleitfaden Betriebssicherheitsverordnung, 2015.

 
Die Autoren
Dr. Joerg Hensiek, promovierter Politikwissenschaftler, ist freiberuflicher Journalist, Redakteur und PR-Berater. Seine fachlichen Schwerpunkte liegen im betrieblichen Arbeits- und Gesundheitsschutz, in der beruflichen Qualifizierung von Menschen mit Behinderungen, der Berufsausbildung in der Land- und Forstwirtschaft sowie in der Forst- und Holzwirtschaft im Allgemeinen.

Michael Kolbitsch, Ingenieur für Maschinenbau, berät u.a. als Fachkraft für Arbeitssicherheit v.a. Unternehmen im Sozial und Gesundheitswesen, in der Verwaltung, im Maschinenbau sowie in der Papier- und Druckindustrie. Darüber hinaus arbeitet er als Auditor, Dozent und betrieblicher Beauftragter für Umwelt / Energie bzw. Qualität.




Programmbereich: Arbeitsschutz

 
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