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Der im Erich Schmidt Verlag erscheinende GKÖD-Kommentar zum öffentlichen Dienstrecht feierte 50-jähriges Jubiläum (Foto: Erich Schmidt Verlag)
50 Jahre GKÖD im Erich Schmidt Verlag

Öffentliches Dienstrecht zwischen Tradition und technischem Fortschritt

ESV-Redaktion Recht
07.09.2023
Am 25.05.2023 fand anlässlich des 50-jährigen Jubiläums des „Fürst Gesamtkommentars Öffentliches Dienstrecht“ in den Tagungsräumen der ESV-Akademie ein Symposium statt. Die ESV-Redaktion hat die Vorträge und Ergebnisse der Referenten zusammengefasst.
Begründet wurde das Werk im April 1973 von Prof. Dr. iur. utr. Walther Fürst, Präsident des BVerwG a.D. Heute bietet es – als inzwischen fünfbändige Printausgabe und Datenbank – Praktikern im öffentlichen Dienst die bestmögliche Unterstützung für rechtssichere Entscheidungen und Gestaltungsmöglichkeiten.

Seit dem 1. Juli 2009 wird es fortgeführt von Dr. iur. Ingeborg Franke, Vizepräsidentin des BVerwG a.D. (Bände I und III) und Prof. Dr. iur. Hans-Dietrich Weiß, Ministerialrat beim Vertreter des Bundesinteresses beim BVerwG  a.D. und Honorarprofessor an der TU Berlin (Bände II, IV und V).

Referenten des Symposiums waren Prof. Dr. Ulrich Battis und Prof. Dr. Sabrina Schönrock, beide aus Berlin, Prof. Dr. Timo Hebeler aus Trier sowie Prof. Dr. Max-Emanuel Geis aus Erlangen-Nürnberg. Das Schluss-Referat hielt Dr. Andreas Gronimus aus Bonn.

Dr. Joachim Schmidt: Aktualität ist wichtiger als je zu vor

Den Auftakt machte Dr. Schmidt als Geschäftsführer des Erich Schmidt Verlages. In seinem Geleitwort betonte er, dass es dem anfangs etwa 3.000 Seiten umfassenden Werk gelungen sei, dem wachsenden Bedarf und der steigenden Komplexität Rechnung zu tragen. Seit 2012 erscheine es ebenso als Datenbank, sodass das „Werk auch nach 50 Jahren noch jung geblieben ist“. Vor allem die digitale Vermarktung leite einen Paradigmenwechsel ein und die Aktualität sei wichtiger als je zuvor.
 

Prof. Dr. Ulrich Battis: Drei Paukenschläge des BVerfG haben den Dornröschenschlaf der Beamtenbesoldung beendet

Anschließend stellte Prof. Dr. Ulrich Battis, Berlin, die Entwicklungstendenzen im Besoldungsrecht vor. Dabei ging er vor allem auf die Schärfung des Alimentationsprinzips ein, das ihm zufolge lange Zeit als zahnloser Tiger galt. Versuche, den hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums nach Art. 33 Absatz 5 GG für eine Reform des Besoldungsrechts zu effektuieren, seien wegen seiner „offenen Flanken“ lange weitgehend folgenlos geblieben. Drei Paukenschläge des BVerfG hätten jedoch den „Dornröschenschlaf beendet“, so Battis weiter. Insoweit nannte er die Rechtsprechung des BVerfG  zur W-Besoldung (Urteil vom 14.2.2012 – 2 BvL 4/10), zur R- und A-Besoldung (BVerfG, Urteil vom 05.05.2015 – 2 BvL 17/09 u.a.) sowie zum Abstandsgebot (BVerfG, Beschluss vom 04.05.2020 – 2 BvL 6/17). Kern der Entscheidungen sei ein indizielles Prüfraster mit den folgenden Kriterien:
 
  • Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und der Ergebnisse der Tarifverhandlungen im öffentlichen Dienst,
  • der Nominallohnindex und der Verbraucherpreisindex,
  • ein Quervergleich zwischen vergleichbaren Besoldungsgruppen
  • sowie ein Quervergleich der Besoldung des Bundes und/oder anderer Länder.
Sodann kritisierte er, dass der Gesetzgeber bisher nur unzureichend reagiert habe. Insoweit wies Battis darauf hin, dass die vom BVerfG durchgesetzte Schärfung des Alimentationsprinzips maßgeblich durch zahlreiche und zum Teil immer noch anhängige Vorlageverfahren der Verwaltungsgerichte nach Art. 100 Absatz 1 GG vorangetrieben wurde.
 
Zum Referentenentwurf des Gesetzes zur Sicherstellung einer angemessenen Bundesbesoldung und -versorgung (BBVAngG) vom 16.01.2023 zur Umsetzung der Entscheidungen des BVerG vom 04.05.2020 stellte er – mit dem Deutschen Richterbund – fest, dass die Verfassungspflicht aus Art. 33 Abs. 5 GG nicht den Familienstand, sondern das Amt betrifft. Demnach entsprechen  die „Vergoldung der Beamtenkinder“ über die Beihilfe und die Anhebung der Einstiegsgehälter für den einfachen und den mittleren Dienst nicht dem Gebot der amtsangemessenen Besoldung und Versorgung. Gleiches gilt Battis zufolge für einen nach oben abschmelzenden alimentativen Ergänzungszuschlag.
 

Prof. Dr. Sabrina Schönrock: Die angemessene Berücksichtigung des Persönlichkeitsbildes des Beamten ist eine besondere Herausforderung bei der Bewertung von radikalem Verhalten im öffentlichen Dienst

Das Thema „Radikales Verhalten im öffentlichen Dienst und dienstrechtliche Folgen“ war anschließend Gegentand des Vortrags von Prof. Dr. Sabrina Schönrock, ebenfalls aus Berlin. In den Mittelpunkt stellte sie rechtsradikale Netzwerke und Chat-Gruppen um Beamte, die die Ideologie der Reichsbürger teilen, Tätowierungen mit verfassungsfeindlichen Inhalten oder die Leugnung des Holocausts. Aktuell sind ihr zufolge auch Engagements in rechtsextremen Parteien oder der Hitlergruß.
 
Sodann geht sie auf die Entscheidung des BVerfG von Mai 1975  (BVerfG, Beschluss vom 22.5.1975 – 2 BvL 13/73) ein. Damit habe Karlsruhe auch die Grundlage für künftige Anwendungsprobleme gelegt. Es folgten unter anderem eine Skizzierung der Begriffe „Relevantes radikales Verhalten im öffentlichen Dienst“, eine Thematisierung der Entscheidung des BVerwG von 2017 (Tätowierung mit verfassungsfeindlichem Inhalt – BVerwG, Urteil vom 17.11.2017 – 2 C 25/17) und ein Überblick über die aktuelle Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte.
 
Nach ihrem Zwischen-Fazit sind Beamte dann charakterlich nicht geeignet und untragbar für die gegenwärtige und künftige Dienst- und Amtsführung, wenn sie mit ihrem radikalem Verhalten objektiv zum Ausdruck bringen, dass sie nicht für die freiheitlich-demokratische Grundordnung einstehen und ihrer Verfassungstreuepflicht nicht nachkommen wollen.
 
Disziplinarmaßnahmen müssten aber in einem gerechten Verhältnis zur Schwere des Dienstvergehens und zum Verschulden des Beamten stehen. Hierbei sind alle belastenden und entlastenden Gesichtspunkte des Einzelfalls einschließlich des Persönlichkeitsbild des Beamten angemessen zu berücksichtigen. Gerade in Letzterem sieht Schönrock eine besondere Herausforderung für den Dienstherrn und die Rechtsprechung.
 

Prof. Dr. Timo Hebeler: Die Verbeamtung wird weiterhin über verwaltungspraktische Nützlichkeitserwägungen entschieden

Prof. Dr. Timo Hebeler, Trier, befasste sich im Anschluss mit der Frage, ob Personal des öffentlichen Dienstes verbeamtet werden muss und darf und welche Vorgaben insoweit aus Art. 33 Absatz 4 GG abzuleiten sind. Aufgrund der nur vagen grundgesetzlichen Grenzziehungen nahm er die Verbeamtungspraxis in der jüngeren Vergangenheit in den Blick und zeigte auf, dass es zwar schon lange Nützlichkeitserwägungen des Dienstherrn bei Verbeamtungen gibt. Diese wären aber zeitlich wandelbar. Auch der Fachkräftemangel rücke zunehmend in den Fokus.
 
Aus Art. 33 Abs. 4 GG leitete Hebeler dann die ständige Aufgabe ab, in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse zu übertragen. Gemeint wären jedoch Beamte nach den Vorgaben von Art. 33 Absatz 5 GG. Einzelne Personen können aus der benannten Norm jedoch keinen Anspruch auf Verbeamtung herleiten.
 
Allerdings enthalte Art. 33 Absatz 4 GG keine Grenzen der Verbeamtung. Somit könnten auch Personen verbeamtet werden, deren Aufgaben die in Art. 33 Absatz 4 GG festgelegten Merkmale nicht erfüllen. Damit stelle sich die Frage, woran die Verwaltung ihre Verbeamtungspraxis ausrichtet. Soweit man sich außerhalb der Gebote aus Art. 33 Abs. 4 GG bewegt, würden Nützlichkeitserwägungen greifen, die sich in der jüngeren und jüngsten Vergangenheit gewandelt haben. Dies verdeutlicht Hebeler vor allem am „ewigen Beispiel“ der Lehrer und zeigt insoweit vor allem auf Berlin. Überlagert werde diese Problematik noch vom Fachkräftemangel.
 
In der Heranziehung der Nützlichkeitserwägungen sieht Hebeler jedoch keinen neuen Trend. Vielmehr wäre dies bereits in den vergangenen Jahrzehnten so gewesen und werde auch weiterhin so bleiben, so seine abschließende Prognose.

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Prof. Dr. Max-Emanuel Geis: Die Genehmigung von Nebentätigkeiten im Hochschulrecht hat sich zu einem generellen Verbot mit Ausnahmemöglichkeiten hin entwickelt

Die Nebentätigkeit im Hochschulrecht skizzierte dann Prof. Dr. Max-Emanuel Geis, Erlangen-Nürnberg. Dabei zeigte er auf, dass die Genehmigung von Nebentätigkeiten anfangs recht liberal gehandhabt wurde. Später habe die Sozial-liberale Koalition die Genehmigungspraxis dann verschärft. Ab 1985 habe sich diese schließlich zu einem generellen Verbot mit Ausnahmemöglichkeiten hin entwickelt, so Geis weiter.
 

Dr. Andreas Gronimus: Personalräte sind gehalten, sich Kenntnisse und Fähigkeiten über die neuen IT-Anwendungen zu verschaffen

Den Abschluss des Symposiums machte Dr. Andreas Gronimus aus Bonn, der die Digitalisierung in der Personalvertretung nach der BPersVG-Novelle thematisierte.
 
Einleitend schickte er voraus, dass Digitalisierung ein vielschichtiges Stich- und Reizwort in vielen Bereichen des Wirtschafts- und Arbeitslebens ist. Dies gelte auch in der Personalvertretung. Eine besondere Dynamik sieht Gronimus darin, dass sich sowohl die technischen Arbeitsabläufe als auch der Rechtsrahmen ständig weiterentwickeln. Gerade die technischen Veränderungen erzeugen aber oft neue rechtliche Handlungsbedarfe – mit der Folge, dass das Recht meist nur vorhandene Technik nachzeichnet, was besonders bei der Digitalisierung als Arbeitsmittel des Personalrats, beim Arbeitsfeld der Mitbestimmung und beim Datenschutz zu beobachten sei.
 
Beim Bereich der Digitalisierung als Arbeitsmittel widmet sich Gronimus dann den Themen „Fristwahrung durch Telegramm und Telefax, „Schriftliche Mitteilungen nach BPersVG 1974“ und „Zulassung elektronischer Erklärungen“. Ein weiteres sichtiges Thema ist die „Beteiligung der Personalräte bei der Digitalisierung“. Auch auf das „Digitalisierungspaket 2021“, das „Digitale Wahlverfahren“, die ausstehende „BPersVWO-Novelle“ oder das  geplante „Online-Wahlverfahren“ ging Gronimus ein.

Darüber hinaus gelte auch innerhalb des Personalrats seit jeher das Motto „Wissen ist Macht“. Zu erkennen wäre dies etwa in der Verpflichtung des Vorstandes, allen Mitgliedern im Rahmen der Sitzungsvorbereitung ohne Rücksicht auf Gruppen- oder Listenzugehörigkeit gleichen Zugang zu den von der Dienststelle übermittelten Informationen und Unterlagen zu gewähren. 

Absolutes Neuland sieht er abschließend in der Nutzung von künstlicher Intelligenz (KI). So würden selbstlernende, sich fortlaufend selbst optimierende IT-Anwendungen schon als Arbeitsmittel eingesetzt – etwa in der Spracherkennung in der Textverarbeitung, aber auch in der Analyse großer Datenmengen. Daraus werden sich nicht nur neue Arbeitsmethoden und Arbeitsmöglichkeiten ergeben, sondern auch neuartige Möglichkeiten der Überwachung von Menschen. Die wichtigste Voraussetzung sieht Gronimus deshalb darin, dass Personalräte sich gute Kenntnisse und Fähigkeiten verschaffen müssen, diese IT-Anwendungen zu verstehen. Ansonsten werde es mit der rechtlichen Begleitung schwierig.


Gesamtkommentar Öffentliches Dienstrecht


Begründet von Prof. Dr. iur. utr. Walther Fürst und seit Juli 2009 herausgegeben von: Dr. Ingeborg Franke und Prof. Dr. Hans-Dietrich Weiß

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  • das Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Richterrecht und Wehrrecht,
  • das Disziplinarrecht des Bundes und der Länder,
  • das Besoldungsrecht des Bundes und der Länder,
  • das Recht der Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst sowie
  • das Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder.

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(ESV/bp)

Programmbereich: Öffentliches Dienstrecht